Partamos de la base que el término “autonomía” ha sido siempre especialmente controvertido incluso desde la propia definición del Diccionario dela Real Academiadela Lengua, pero como si de analfabetismo recalcitrante se tratara se ha insistido en el vocablo para no abrir heridas que nunca han sido cerradas
El entorno de crisis económica por el que atraviesa España nos ha llevado a planteamientos sociales y de opinión que en modo alguno hay que desoir, fundamentalmente por quienes ostentan la representación delegada del pueblo, legítimamente alcanzado en las urnas.
Esto que a nivel institucional pudiera parecer algo impensable si nos referimos al Estado, en modo alguno es así; los Estados están hechos a imagen y semejanza de quienes los habitan, de su sociedad con sus bondades, problemas y circunstancias, y no resulta precisamente complicado entender, por analogía, que el divorcio civil en las familias en un buen número de ocasiones viene determinado precisamente por la penuria económica sobrevenida; este divorcio ya está instalado entre los ciudadanos y las instituciones de España; esto es puro sentido común que a los políticos no parece que les interesa ver ni, por supuesto, solucionar.
El derecho a la crítica de los órganos públicos dentro de la libertad de expresión trasciende al individuo para generar un estado de opinión que interesa a la sociedad en general y es sano pensar que la crítica contra las instituciones deberá entenderse hechas hacia las personas que ocasionalmente tienen su representación.
La propia Constitución nos dice en su artículo 2º “la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles” y además reconoce y “garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”.
Desde esta perspectiva debemos pensar que nuestra esencia constitucional deberá estar basada en estos cimientos, porque, con una base diferente, hubiéramos creado un orden paralelo, sin legitimidad y aunque nuestro sistema es claramente descentralizador, existe una Nación común e indivisible que es España, pues la soberanía para el reconocimiento de las autonomías ha residido y reside en el pueblo español, lo que excluye tajantemente políticas que directa o indirectamente impliquen una soberanía compartida por el Estado y las Comunidades Autónomas (artículo 1.2 de la Constitución) y como dijo el jurista Ruíz Vadillo “la autonomía local consiste, fundamentalmente, en la capacidad de decidir libremente entre varias opciones legalmente posibles”.
Partamos de la base que el término “autonomía” ha sido siempre especialmente controvertido incluso desde la propia definición del Diccionario dela Real Academia de la Lengua, pero como si de analfabetismo recalcitrante se tratara se ha insistido en el vocablo para no abrir heridas que nunca han sido cerradas, porque una vez incluidos los términos nacionalidades y regiones en el artículo 2, la Constitución de 1978 ya no vuelve a emplearlos, sino que utiliza la expresión más neutra y menos conflictiva de “comunidades autónomas”.
Los diarios de sesiones de las Cortes republicanas (DSC) justifican plenamente la oposición autonomía-soberanía, “autonomía sí, soberanía compartida, no” (DSC 25-9-1931) “autonomía lo más amplia posible; pero soberanía compartida no” o “autonomía, toda la que queráis; pero cercenamiento de la soberanía del Estado central, no “ (DSC 19-5-1932).
Las brillantísimas intervenciones de Manuel Azaña inclinó a la mayoría de las Cortes a votar afirmativamente el Estatuto catalán, y delimitó el significado político de autonomía; para Azaña la cuestión autonómica, a la que dio legitimación nacionalista, era uno de los grandes problemas pendientes de España, aunque este rechazó siempre la contraposición de lo catalán a lo español cuando vino a concluir que lo catalán es una manifestación concreta del ser nacional español y la autonomía un supuesto fundamental de la República.“Sostengo que el problema catalán, como todos los parejos a él, que han existido y existen, es un problema que no se puede resolver, que sólo se puede conllevar” vino a decir Ortega (DSC 13-5-1932).
La Constitución de 1978 volvió a incidir en el mismo problema aunque tanto se ha alabado la excelencia dela Constitución como norma para estabilizar la convivencia y para garantizar un orden democrático y de libertades que la crítica a algunos de sus postulados, por defectos y omisiones, han sonado a puro sacrilegio, especialmente en lo que se refiere a la falta de concreción de las relaciones entrela Administración estatal y las autonómicas.
Una primera reflexión sobre las pocas proposiciones organizativas manejadas por el constituyente pueden llevar fácilmente a la conclusión de que, el constituyente no tenía criterio. Esta conclusión que es dramática, puede servir de base a un pronóstico muy negativo sobre el futuro de nuestra organización administrativa.
Es evidente que las funciones de vigilancia y control sobre la aplicación de las normas ha sido deficiente, en especial sobre la adjudicación de la función ejecutiva a las instancias de poder que tiene encomendada la administración autónoma para que esta se lleve a cabo con exactitud y lealtad, porque en lugar de manejar interpretaciones que nos aproximen a modelos conocidos en el mundo , en nuestra Constitución se ha prescindido de estas guías y ha sido sustituida por un puro criterio arbitrario, por un régimen de soluciones particulares y por una acumulación de opciones de Derecho singular.
Los expertos han identificado muchas materias sobre las que se produce una fuerte concurrencia de competencias ejecutivas del Estado y de las Comunidades Autónomas (materia de seguros, de cooperativas de crédito, fomento de la investigación, planes de reconversión, etc.).
Es lamentable que la ausencia de desarrollos hayan provocado la consecuencia de que se acumulen las estructuras dela Administración central y las de las autonomías, sin que se hayan producido adaptaciones en el fondo, provocando que surja otro nivel mas bajo la forma de administración mixta que está formada por órganos en los que participan conjuntamente el Estado y las Administraciones autonómicas; esta administración mixta de la que se ha abusado hasta la saciedad, no solo es arriesgada, sino la trama de inmensas inseguridades jurídicas y fue la Ley30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común la que amplió las fórmulas organizativas que pueden utilizarse para la ordenación de las relaciones entre todas las Administraciones públicas.
Recomiendo que a título ilustrativo se visite el siguiente enlace: http://www.youtube.com/watch?v=olP3oBgI8WU
La administración mixta ha llevado a la estructura del Estado a una situación mucho más compleja y, por tanto, menos simplificada que ha desembocado a su vez en generar un nuevo y denso nivel intermedio de administración, la administración de los cooperantes.
Con el paso del tiempo y en un alarde para ver qué comunidad autónoma daba más y mejores servicios al precio que fuere, llevó a la necesidad de estas de dotarse de una burocracia propia para fortalecer sus respectivas posiciones; un fracaso organizativo evidente que ahora se está sufriendo, ¡y de que manera¡, porque además las Comunidades pluriprovinciales han reproducido exactamente el modelo de administración que tenía el Estado en tiempos de la centralización.
El mantenimiento a ultranza de la administración provincial, hoy también es difícilmente explicable en términos de racionalización del sistema al estar protegida por una garantía institucional desde la propia Constitución que impide su supresión.
Vistas así las cosas no queda otra opción que concluir afirmando que la tremenda confusión organizativa a que ha dado lugar la superposición de administraciones no tiene remedio claro, porque la voluntad política mira hacia otro lado y no existe hoy ninguna idea en la que inspirar la disolución de las estructuras inútiles que hoy contemplamos atónitos bajo la presión a nuestros bolsillos sin otra opción que la depuración dela Administración periférica, pero que habrá de mantenerse de momento por imposición constitucional y mientras esta no se cambie (art. 154 cuando habla del Delegado del Gobierno).
Es necesario avanzar en la reforma dela Administración, porque es saludable institucionalmente y por economía; la acumulación de estructuras preconstitucionales centralizadas y postconstitucionales de las autonomías es insostenible en términos jurídicos, de orden y también por razones económicas; otra cuestión serán los intereses políticos y bastardos que se fomentan a costa de los contribuyentes. No es posible que quienes administran los intereses públicos se atropellen unos a otros pretendiendo intervenir todos en los mismos asuntos, sin que no exista una autoridad que ponga límite a lo que está ocurriendo, salvo que esa autoridad viva del propio manejo de intereses poco confesables.
Todavía se puede recordar que durante bastantes años, después del año 1978, la jurisprudencia constitucional como pasó con un sector de la doctrina, sostuvieron una interpretación sobre el reparto del poder legislativo que atribuía al Estado el poder de legislador universal sobre cualquier materia, aunque el reparto de competencias hubiera dado ésta responsabilidad a las Comunidades Autónomas.
Hoy asistimos atónitos a los que pasa ante nuestros ojos, sin que nadie se atreva por interés o por falta de valentía a tomar medidas, porque sólo partiendo de la estructura de la Administración idónea, se podrá asumir el enorme impacto de los nuevos problemas que se avecinan, generados por la mutación del papel de los poderes públicos en los sistema económicos y políticos de nuestro tiempo, dónde cada vez somos menos dueños de lo que tenemos, además de ser conscientes que el aplazamiento de la solución de estos problemas trae como consecuencia que se acumulen a los viejos otros problemas nuevos.
Mariano Avilés – Jurista